|  Por Aline Dias

Posição da Justiça Global sobre o processo de fortalecimento do Sistema Interamericano de Direitos Humanos

Introdução

O Sistema Interamericano de Direitos Humanos vem sendo alvo de questionamentos e ataques. Os últimos foram em 2011. Muito já foi dito com relação ao que se convencionou chamar “Processo de Fortalecimento”. Aqui, tratamos de resumir o que tem acontecido neste último processo e quais os principais impactos para as vítimas e seus representantes. Trataremos especificamente de 3 temas que foram objeto de recomendações pelo Grupo e Trabalho para Refletir sobre os trabalhos da Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) com vistas ao Fortalecimento do Sistema Interamericano de Direitos Humanos (SIDH) e que foram objeto da Consulta aos Atores do Sistema realizada pela CIDH. Os 3 temas que destacamos consistem em 1) Sistema de Petições Individuais; 2) Medidas Cautelares; e 3) Monitoramento da Situação dos Direitos Humanos em determinados Países (Cap. IV).

Antecedentes

A Assembleia Geral da Organização dos Estados Americanos de 2011 que foi realizada em El Salvador, requisitou ao Conselho Permanente da OEA que criasse um grupo de trabalho para refletir sobre os trabalhos da Comissão Interamericana de Direitos Humanos com vista a um Fortalecimento do Sistema Interamericano de Direitos Humanos. A discussão que deu lugar à criação deste GT surgiu a partir de uma controvérsia com relação às medidas cautelares outorgadas pela CIDH em favor de comunidades indígenas na bacia do Rio Xingu em razão da construção da usina hidrelétrica de Belo Monte, no Brasil. Muitos Estados Membros da OEA tem questionado em diversos momentos1 a atuação da Comissão, especialmente no que diz respeito ao processamento das petições, à avaliação da situação dos direitos humanos nos países (realizada no Capítulo IV do Relatório Anual) e à outorga de medidas cautelares, entre outros. Até aí nenhuma novidade. Contudo, desta vez o mal estar criado pelo Brasil com relação à outorga das medidas cautelares serviu como a gota d´água para que a discussão voltasse à tona. Como resultado da retaliação realizada pelo Brasil estão ações como a retirada do embaixador perante a OEA assim como a retirada do candidato a uma posição na CIDH e a suspensão de sua contribuição anual, que foi paga apenas em janeiro de 2012 no valor de US$ 6 milhões2.

O GT foi criado em julho de 2011 e realizou durante 6 meses diversas reuniões para discutir as atividades da Comissão Interamericana de Direitos Humanos. De tais discussões, foi apresentado em dezembro de 2011 e posteriormente em Janeiro de 2012 o relatório final com recomendações à CIDH e aos Estados Membros. Algumas das principais críticas que tem sido feitas com relação a este processo consiste no fato de que as organizações da sociedade civil, as vítimas e os seus representantes não foram chamados para participar das discussões do GT. Além disso, o GT focou seus esforços em temas que historicamente tem incomodado os Estados, tendo se convertido em uma espécie de artimanha para reabrir as discussões que já haviam sido discutidas e superadas em 2008 e com a reforma regulamentaria de 2009. Finalmente, a desproporcionalidade com relação às recomendações feitas aos Estados e à CIDH é evidente, de modo que além do fato de poucas recomendações terem sido feitas pelo GT aos Estados e muitas terem sido feitas para a CIDH, existem temas em que não existe nenhuma recomendação feitas aos Estados Membros.

Igualmente preocupante é ausência total da figura dos usuários e usuários do Sistema Interamericano no documento produzido pelo GT. Nenhuma medida foi proposta no sentido de fortalecer os principais atores do SIDH, as vítimas e seus representantes. Enquanto que a atuação da Comissão foi em diversos pontos criticada por supostamente não dar aos Estados meios eficazes para sua defesa, a mesma preocupação não apareceu em relação aos usuários e usuárias do Sistema. Essas foram personagens ausentes no relatório do GT, mostrando como este processo de reestruturação da Comissão está sendo pensado à revelia das demandas e preocupações daqueles para quem o SIDH teria sido construído.

Tais recomendações foram referendadas pela Assembleia Geral da OEA em junho deste ano. Para tratar dos temas relacionados no relatório final do GT a CIDH elaborou uma metodologia de trabalho que foi divulgada na sua página e contou com uma consulta aos atores do Sistema que compreendeu cinco módulos. A Justiça Global respondeu a essa consulta e o documento pode ser encontrado aqui. Além disso, a CIDH já realizou uma audiência pública em março deste ano com organizações da sociedade civil, um seminário aberto ao público e realizou fóruns em cinco diferentes países – não houve fórum no Brasil e, até momento, não há sinalização de que o governo impulsione esta realização. Em 30 de outubro, a Comissão realizará uma audiência pública durante o seu período ordinário de sessões para discutir o tema.

Sistema de petições individuais

Entre os temas que foram objeto de recomendações pelo GT está o Sistema de Processamento das Petições Individuais. As principais críticas dos Estados Membros e recomendações do GT concentram-se no tempo em que uma petição demora para ser avaliada, nos requisitos de admissibilidade e na identificação das vítimas. Uma das qualidades do procedimento de petições individuais no Sistema Interamericano de Direitos Humanos é sua informalidade.

O procedimento não exige que a vítima esteja representada por um advogado, permite o envio de uma denúncia apenas via correio eletrônico e não prevê a cobrança de custas processuais. Estas são algumas das características que jamais deveriam ser suprimidas no caso de uma futura reforma. Entretanto, a informalidade não se confunde com falta de critérios. O artigo 44 da Convenção Americana fornece a base convencional e o artigo 28 do Regulamento Interno da Comissão Interamericana traz os requisitos mínimos que devem ser observados em uma petição para que a mesma possa ser tramitada pela CIDH. Estes critérios, contudo, não se confundem com a análise da admissibilidade de uma petição.

O procedimento ante a CIDH se inicia com uma denúncia, que recebida é sujeita a uma análise formal da sua conformidade com o artigo 28 do Regulamento. Se a petição reúne tais elementos mínimos, esta é transmitida ao Estado envolvido para que tome ciência da denúncia e possa fornecer suas observações. Nesta fase inicial, prévia à admissibilidade, tanto o Estado quanto os peticionários oferecem elementos para que a CIDH possa avaliar se a petição é admissível. Somente no final desta fase de trâmite, ouvidas as partes, a CIDH fará a análise rigorosa dos critérios de admissibilidade.

Em seu relatório, o Grupo de Trabalho Especial de Reflexão montado no âmbito da Assembleia Geral da OEA, recomenda que a Comissão Interamericana de Direitos Humanos estabeleça mecanismos para individualizar as possíveis vítimas, o que deve ser analisado com cautela. No pano de fundo para este pleito está a contrariedade dos países em aceitar o reconhecimento de vítimas coletivas. A recomendação do Grupo de Trabalho possui a intenção velada de restringir a possibilidade de que petições sem vítimas determinadas e individualizadas tramitem no SIDH, o que tornaria inviável a denúncia de certos tipos de violações de direitos humanos, especialmente nos casos relativos às comunidades tradicionais e sistema prisional.

Com relação aos prazos de processamento das petições, a CIDH criou seis critérios de priorização. Respeitadas as prerrogativas de autonomia e independência da CIDH, a Justiça Global, ao responder à consulta avaliou e sugeriu que além das seis hipóteses apontadas como critérios para priorização de petições iniciais, seria interessante considerar a inclusão de uma relativa às violações massivas e/ou sistemáticas. Além disso, em resposta à recomendação elaborada pelo GT com relação à suspensão do prazo de envio de um caso à Corte, a Justiça Global considerou que “A suspensão do prazo de envio de um caso a Corte deve ser medida excepcional. Destaca-se que antes de chegar nesta etapa do procedimento o Estado já teve, em regra, anos para solucionar o problema, não sendo coerente criam-se novas formas de suspensão do prazo”.

Medidas Cautelares

O trâmite das solicitações de medidas cautelares perante a CIDH tem fundamento no artigo 25 do Regulamento da Comissão. Os critérios para a outorga de medidas cautelares em favor de um indivíduo ou grupo de pessoas consiste nos critérios de urgência e gravidade. Como em todos os procedimentos cautelares nos diversos sistemas jurídicos existentes, os critérios para a adoção desta classe de medidas são os mesmos, que uma situação seja suficientemente grave e que a necessidade de se proteger a vida ou a integridade física da pessoa objeto da solicitação seja tão imperativa de modo que caso não se tome uma ação imediata, as consequências podem ser irreversíveis. Nada de novo, portanto, neste ponto também.

As recomendações do GT neste ponto dizem respeito à suposta necessidade da CIDH desenvolver critérios específicos que determinem a urgência e a gravidade. A CIDH já vem discutindo e elaborando critérios que ajudem a delimitar situações graves e urgentes e possui um mecanismo de revisar periodicamente as medidas cautelares outorgadas. Ou seja, aparentemente o GT ignora todo o acúmulo que a CIDH possui e recomenda que a CIDH inicie um processo para fazer o que já vem fazendo. Mais ainda, o GT aparenta ter a intenção de engessar o procedimento das medidas cautelares, uma vez que recomenda que as decisões sejam além de fundamentadas, assinadas por uma maioria qualificada dos membros da CIDH. Neste sentido, importante uma vez mais mencionar que o procedimento de medidas cautelares obedece aos critérios de urgência e gravidade. Considerando que a Comissão não é um fórum permanente de decisão e que os seus membros possuem apenas três sessões ordinárias por ano, a discussão e decisão de medidas cautelares é circulada entre os membros da CIDH em caráter de urgência, não sendo possível reunir todos ou uma maioria qualificada de seus membros para uma deliberação urgente.

Ainda sobre o tema das medidas cautelares, a Justiça Global entende que para que a proteção seja eficaz os Estados deveriam adotar um plano de trabalho para a implementação das medidas de proteção outorgadas pela CIDH com a maior brevidade possível, permitindo, assim, uma maior possibilidade de monitoramento e revisão por parte da CIDH e dos representantes dos beneficiários. A construção célere deste plano não deve excluir os beneficiários e seus representantes da sua formulação, sendo essencial que esta construção seja de fato participativa e não uma forma de legitimar a prática estatal, como em outros casos (por exemplo, na consulta prévia a povos indígenas).

Considerando as situações de urgência dos casos de outorga de medidas cautelares, a construção coletiva pode ser um pouco dificultada devido à dificuldade no contato com beneficiários e seus representantes – especialmente no caso de pessoas ou comunidades afastadas dos centros urbanos -, porém deve ser prontamente apresentado aos beneficiários e seus representantes para consideração e alteração.

Monitoramento da Situação de Direitos Humanos nos Países

Todos os anos a Comissão Interamericana de Direitos Humanos apresenta um relatório anual para a Assembleia Geral da Organização dos Estados Americanos. Nesta oportunidade, apresenta informações a respeito da situação dos direitos humanos em determinados países. Tais informações estão consolidadas no Capítulo IV do Relatório Anual, comumente referido apenas como “Capítulo IV”. Este capítulo enfatiza a dinâmica dos direitos humanos, em épocas específicas e em países específicos, com a finalidade de provocar os Estados que estão incluídos neste capítulo para que tomem ações efetivas para melhorar a situação interna dos direitos humanos ou dar seguimento à situação anteriormente verificada pela CIDH em momentos anteriores.

O assunto foi novamente trazido à tona pelo GT nesta versão do processo de fortalecimento. As recomendações elaboradas pelo GT são novamente no sentido de que a CIDH inicie um processo para fazer o que já tem sido feito por ela. O GT recomenda à CIDH que elabore critérios, uma metodologia e um procedimento para a inclusão de um Estado Membro em referido capítulo. A CIDH já havia feito esta discussão durante a década de 1990 através de um processo de diálogo com os Estados para a elaboração dos critérios para a inclusão no Capítulo IV do relatório. Uma vez mais, fica obvio que a intenção dos Estados por trás deste processo de fortalecimento não é fortalecer o sistema interamericano, ao contrário, a intenção é fragiliza-lo.

Conclusão

O trabalho que a CIDH vem desenvolvendo há mais de cinquenta anos tem uma importância fundamental para as vítimas de violações de direitos humanos. Este trabalho tem sido constantemente alvo de ataques e ameaças por parte de alguns Estados Membros. Apesar de ser a CIDH um dos mais prestigiosos órgãos da OEA, esta acaba, por muitas vezes, padecendo do mesmo mal que visa combater. Pode ser identificada, em muitos casos, como vítima, do mesmo modo que seus principais usuários, de ações adotadas por alguns Estados Membros da Organização.

Muito se tem falado com respeito à autonomia e independência da CIDH. Especialmente do respeito que a OEA possui e preza com relação a tais prerrogativas. A prática, entretanto, é bem diferente da retórica e da teoria. Naquela, os Estados Membros, quando incomodados com o rumo e efeitos das decisões adotadas pela CIDH, acabam por encontrar um meio através do qual podem fragilizar este órgão. Algumas vezes, a estratégia utilizada é financeira, outras, política e algumas vezes, como na atualidade, ambas.

O sucateamento do sistema interamericano através da ausência de fundos disponíveis tem sido crescente. O orçamento que a OEA reservou para a CIDH em 2011 consistiu em 5% do orçamento geral da OEA3. A prioridade dada pela OEA às questões de direitos humanos, pelo menos no que se refere a números está dada 6.4% incluindo a Comissão e a Corte.4

No campo político, o recente caso das medidas cautelares em relação a Belo Monte provam a capacidade de ingerência política dos países-membros da OEA nos trabalhos da Comissão, que reduziu o escopo das medidas inicialmente concedidas em virtude das pressões exercidas pelo Governo Brasileiro.

O processo de fortalecimento do Sistema Interamericano não passa por uma defesa cega de seus méritos e nem por uma fragilização travestida de apoio, como se mostra a postura de países como Brasil. É importante contribuir para a discussão impulsionada pela CIDH nesta consulta pública, porém sem perder de vista que há diversas críticas que podem, e devem, se direcionadas ao trabalho dos órgãos do Sistema Interamericano. Mesmo não tendo a Comissão se apoiado nos usuários e usuários do Sistema durante os primeiros ataques direcionados ao órgão, nós agora temos a difícil, mas essencial, tarefa de entrar neste debate apontado os problemas e fragilidades de ambos os lados.

A Comissão Interamericana e a Corte Interamericana são entidades políticas e não instâncias decisórias técnicas. Se não travamos esta discussão neste plano, nos perdendo em discussões regulamentares sobre como deve estar redigido um ou outro artigo, dificilmente o Sistema Interamericano de Proteção de Direitos Humanos sairá deste processo melhor apto a responder às demandas das incontáveis vítimas de violações de direitos humanos nas Américas.

Justiça Global